巨額的支出預算將會投向何處？
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記者｜李益文
來源｜時代周報
如何花掉28.5萬億元？
隨著《關于2023年中央和地方預算執行情況與2024年中央和地方預算草案的報告》（以下簡稱為預算報告）的公布，備受矚目的“國家賬本”也浮出水面，新一年的財政重點與施力方向也得以明確。
匯總中央和地方預算，2024年一般公共預算支出規模達28.5萬億元，增長4%。赤字率則按3%安排，全國財政赤字規模4.06萬億元，比上年年初預算增加1800億元。此外，還將發行1萬億元超長期特別國債，不計入赤字。
巨額的支出預算將會投向何處？
毫無疑問，往年占比在70%以上的民生仍占“大頭”。根據預算安排，今年教育、社會保障和就業支出安排均超過4萬億元，衛生健康、農林水、城鄉社區等支出安排均超過2萬億元。而近些年重點提倡的科技創新也得到了有力保障，科學技術支出預算約1.2萬億元，較上年增長6.63%。
“增進民生福祉是發展的根本目的，”政府工作報告起草組負責人、國務院研究室主任黃守宏在國務院舉辦的新聞吹風會上表示，今年中央預算內投資、地方專項債都比去年有所增加，而民生保障便是其主要投資方向之一。
社會保障和就業支出突破4萬億元
盡管每年財政支出的聚焦重點都在民生領域，但側重亦略有不同。
根據預算支出安排，2024年，社會保障和就業支出將達41384億元，同比增長3.76%，成為繼教育支出后，又一項財政支出超4萬億元的項目。
社會保障和就業支出的增長背后，有著就業形勢逐年嚴峻的原因。相關數據顯示，近年來我國高校畢業生人數屢創新高，2022年首次突破1000萬人，達到1076萬人，2023年突破1100萬人，達到1158萬人。而根據政府工作報告，在2024年，高校畢業人數預計將創紀錄的超過1170萬人。
作為最基本的民生，今年政府工作報告中更加突出了就業優先導向。報告提出，今年城鎮新增就業要達到1200萬人以上。與2023年1200萬人左右的就業目標相比，似乎只是一個副詞的不同，但黃守宏在吹風會上強調，去年是用“1200萬人左右”，今年是“以上”，這就體現了黨和政府做好就業工作的力度、決心和鮮明的政策導向。
實際上，根據政府工作報告，2024年經濟增長預期目標定為5%左右，考慮了促進就業增收、防范化解風險等需要。而在2024年政府“切實保障和改善民生，加強和創新社會治理”的十大工作任務中，“多措并舉穩就業促增收” 也位列第一項。
“這體現了對民生的高度關切，也是基于現實考量。”全國政協委員、中國勞動和社會保障科學研究院院長莫榮在接受媒體采訪時表示，在2024年經濟運行風險挑戰增多、重點人群就業壓力較大的情況下，必須把解決群眾就業問題放在更加突出的位置，體現出就業優先的政策導向。
除了就業外，社會保障也是今年社保和就業支出突破4萬億的另一重要原因。
作為一個有著14億人口的大國，在“織密扎牢社會保障網”的目標下，其社保支出正不斷增加。政府工作報告中提出，今年要在繼續提高退休人員基本養老金的同時，將城鄉居民基礎養老金月最低標準提高20元。
而公開信息，現今全國有1.7億老年人領取城鄉居民養老保險待遇，今年將最低標準提高20元，增長了19.4%，是近年來上調幅度較大的一次。
財政力度明顯強于去年
除了關注“如何花錢”外，作為宏觀政策的重要風向標，赤字率的升降歷來也是各方關注焦點。
在政府工作報告公布前，外界對2024年赤字率的預測普遍在3%以上。中國民生銀行研究院、東方金誠國際信用評估有限公司首席宏觀分析師王青、銀河證券首席經濟學家章俊均預測赤字率將設定在3.5%左右。而財政部原部長樓繼偉則認為，赤字率最好維持在3.8%左右。
實際上，此前我國財政赤字率基本穩定保持在3%以下，但受國內外經濟形勢復雜化影響，近年的赤字率波動較大。2020年赤字率首次突破3%，達3.7%；2021年保持在3.2%，2022年則回落至2.8%。
2023年年初，中國財政赤字率按3%安排。但在去年第四季度，為支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力建設，中央財政增發了1萬億元國債，專項用于災后恢復重建。由此，2023年全國財政赤字由3.88萬億元增至4.88萬億元，財政赤字率也由3%提高到3.8%左右。
在部署2024年財政任務時，政府工作報告明確提及，要強化宏觀政策逆周期和跨周期調節，繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，加強政策工具創新和協調配合。而今年財政赤字率與去年調整后3.8%的赤字率相比有所下降，這是否意味著今年財政政策力度有所減弱？
“這是一種誤讀，”粵開證券首席經濟學家、研究院院長羅志恒指出，2024年的赤字率擬按3%安排，與去年年初赤字率持平，但赤字規模為4.06萬億元，高于去年1800億元；專項債擬按3.9萬億元安排，高于去年1000億元。
更重要的是，未來幾年將連續發行超長期特別國債，專項用于國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，今年先發行1萬億元。“赤字、專項債與超長期特別國債合計8.96萬億元，超過去年赤字與專項債合計的7.68萬億元，也超過去年赤字、專項債與特別國債之和的8.68萬億元。”
“還要考慮到去年四季度發行，用于減災防災建設的1萬億元特別國債，將主要在今年使用，今年的財政實際支出力度將明顯增強，債務可用資金多出2萬億元左右。”羅志恒補充道。
那么財政實際支出力度的進一步上漲，是否會影響到財政健康？
對此，中銀證券首席經濟學家徐高認為，今年5%左右的經濟增速目標并不低，要達成目標是具備有一定挑戰性的，財政力度的上揚有其合理性。“在當前經濟環境下，財政可以適當地更加積極一點，沒有必要強制遵守以收定支，現代的財政理念是財政要逆周期形式，通俗點講就是經濟越差財政越要多花錢，經濟好的時候財政要少花錢。”
光大銀行金融市場部宏觀研究員周茂華同樣認為，當前財政支出力度并無不妥。
在他看來，我國財政政策空間充足。“2023年，中國政府債務余額約67萬億元左右，占2023年GDP比重約53%左右，處于國際中低水平。其中，中央政府整體負債率21%左右，處于國際較低水平。整體看，我國財政政策空間還是充足。同時，我國財政負債對應的資產中，不少基建項目是具有現金流收入的。”
轉移支付再破10萬億元
另一值得注意的是，據黃守宏在吹風會上透露，今年中央對地方轉移支付預算安排了“10萬億元多一點”。這將是自去年以來，轉移支付總量第二次突破10萬億元。
實際上，根據預算報告，今年中央一般公共預算支出規模預計為14.4萬億元，增長2%。其中，用在中央本級的支出只有約4.1萬億元，而中央對地方轉移支付資金為10.2萬億元，同口徑增長4.1%。轉移支付已占據中央一般公共預算支出超70%。
從歷史數據來看，近年的轉移支付力度不斷加大。
2013年，中央轉移支付不到5萬億元，但到2023年已突破了10萬億元，十年間，轉移支付總量翻番。而部分地區基層財政運行也較為依賴轉移支付金額。
轉移支付為何規模龐大且逐年遞增，又能否持續？
“這種大規模的轉移支付是必要的。”徐高認為，轉移支付的規模之所以逐年擴大，在一定程度上有GDP擴張、財政收入整體上升的原因。
“中央對地方的轉移支付，其實是平衡地區間發展差異的一個重要的手段。在1994年的分稅制改革后，中央拿了稅收的‘大頭’，因此中央原本就需將部分稅收收入返還地方，只不過在這一過程中會有一定的針對性，特別是對發展相對落后的中西部傾斜。”他說。
在徐高看來，中國遼闊的大地上，各省份之間資源稟賦不盡相同，發展水平也存在差異，因此正需要靠中央財政的轉移支付來保證地區間相對平衡。
這在預算報告里也有提及。預算報告認為，要推動解決發展不平衡不充分問題，支持區域協調發展，兜牢基層“三保”底線，轉移支付需保持一定力度。政府工作報告里也要求，中央財政加大對地方均衡性轉移支付力度、適當向困難地區傾斜，省級政府要推動財力下沉，兜牢基層 “三保”底線。
“部分地區財政近些年確實遇到了困難，”周茂華認為，受環境變化，部分地區服務業、中小微企業、房地產行業都受到不同程度的沖擊，在降稅減費等政策下，部分地區財政收入出現壓力。而通過中央政府的轉移支付，地方能得到一個暫時性的支持。且隨著經濟活力的恢復，房地產有望逐步的企穩，地方收入自然會有增加。
不過，周茂華也提醒道，應規范地方舉債，提升地方對財政資金的使用效率，“把錢用在刀刃上提升效率”。
預算報告里也明確要求，把財政資金用好、用在刀刃上，提高資金效益和政策效果；統籌把握財政收支政策，做好跨年度預算平衡；加強財政承受能力評估，持續抓好地方政府債務風險化解，促進財政健康平穩可持續運行，持續推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長。
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